<p class="ql-block">第四章 掌舵戶部：一場有限的革新</p><p class="ql-block">光緒八年（1882）冬，六十五歲的閻敬銘正式出任戶部尚書。此刻擺在他面前的，不是帝國財相的榮耀，而是一間賬簿混亂、庫藏空虛、八方索餉的“破碎衙門”。外有列強環(huán)伺，需海防之款；內(nèi)有河工賑務(wù)，待急撥之銀；而宮廷之內(nèi)，慈禧太后重修三海、暗啟頤和園工程的暗示已如潛流涌動。閻敬銘深知，大刀闊斧的改革在此刻已不合時宜，甚至危險。他能做的，是在不觸及根本權(quán)力結(jié)構(gòu)的前提下，進行一場“有限革新”——如同一位技藝精湛的匠人，在不動梁柱的情況下，對一座將傾的大廈進行最緊要的修補加固。</p><p class="ql-block">本章將深入這場“有限革新”的內(nèi)部，審視其具體的舉措、內(nèi)在的邏輯、微妙的妥協(xié)以及難以逾越的邊界。</p><p class="ql-block">一、 整頓漕運、鹽政與關(guān)稅：在祖制與變通之間</p><p class="ql-block">1. 漕運：修補千年動脈</p><p class="ql-block">漕運，這條經(jīng)由大運河將南方糧賦北運京師的經(jīng)濟生命線，至光緒初年已百病叢生。河道淤塞、漕船朽壞、沿途州縣層層盤剝、“漕耗”附加遠超正糧，運抵京倉的每一石米，成本已高得驚人。更為根本的是，海運的興起與南方商品經(jīng)濟的發(fā)展，已使漕運在經(jīng)濟上極不合理。</p><p class="ql-block">閻敬銘的整頓，體現(xiàn)出典型的“修補者”思路。他并未激進主張全面改海運（那將觸動沿河數(shù)以百萬計靠漕為生者的生計，引發(fā)社會動蕩），而是選擇了技術(shù)性清理與成本控制：</p><p class="ql-block">量化“浮費”：他調(diào)取近十年漕運檔案，命下屬逐項核算從州縣征收、到運輸、入庫各環(huán)節(jié)的“常規(guī)”附加費，將其中明顯屬于吏胥私征的部分明文裁汰，將部分合理損耗公開化、定額化，制成《漕項簡明冊》，下發(fā)各環(huán)節(jié)遵行。此舉意在將灰色腐敗空間壓縮，而非消除。</p><p class="ql-block">試行“漕糧折色”局部試點：在江西、湖北等漕糧質(zhì)量不高、運輸損耗尤大的地區(qū)，他奏請允許部分漕糧按市價折征銀兩，用銀兩在直隸、山東就近采購糧食入倉。這減少了運輸損耗，降低了成本，實質(zhì)是向市場化邁出的一小步，但為了避免反對，他謹慎地稱之為“一時權(quán)宜，以蘇民困”。</p><p class="ql-block">強化稽查與追賠：設(shè)立漕糧運輸“循環(huán)號簿”，一站一交割，責任到人。對虧空糧米，嚴追押運官員及地方官責任。此舉收效一時，然隨著其去職，人亡政息。</p><p class="ql-block">2. 鹽政：在專商引岸的僵局中斡旋</p><p class="ql-block">鹽稅是清代第二大財政收入，但其“引岸”制度（特定鹽商在特定區(qū)域銷售）積弊已深，官鹽價高質(zhì)劣，私鹽泛濫，國家稅收流失。</p><p class="ql-block">閻敬銘的鹽政改革，是在承認“專商引岸”既得利益格局的前提下，進行有限的利益再調(diào)整和效率提升：</p><p class="ql-block">一一整頓“窩本”，汰劣存優(yōu)：鹽商的經(jīng)營權(quán)（“窩本”）世代相傳，許多鹽商已無力經(jīng)營，卻將“窩本”轉(zhuǎn)租，坐收巨利，導(dǎo)致實際經(jīng)營者成本高昂。閻敬銘責令各鹽區(qū)核查，對無力營運的“疲商”進行清理，將其引岸轉(zhuǎn)給有實力的商人，試圖降低中間損耗。</p><p class="ql-block">一一推行“鹽厘并征”，簡化關(guān)卡：鹽運途中，除正稅外，還面臨各地厘金局卡層層抽厘。他協(xié)調(diào)地方，在某些路線試行“一次匯總征收鹽稅與厘金”，憑票通行，減少沿途滯留和吏胥騷擾。這實為后世“統(tǒng)稅”的雛形，但因觸及地方厘金收入，推廣極難。</p><p class="ql-block">一一默許“化私為官”的變通：在私鹽最猖獗的淮北等地，他默許甚至鼓勵地方官員采取變通措施，如讓原先的私鹽販“認領(lǐng)”一定額度，繳納低于官鹽但高于私鹽的稅款，使其銷售合法化。這是在無法根治走私的情況下，一種務(wù)實的“堵不如疏”，旨在增加稅收。</p><p class="ql-block">3. 關(guān)稅：捍衛(wèi)已然有限的利權(quán)</p><p class="ql-block">海關(guān)稅收自同治以來穩(wěn)步增長，已成為最可靠的中央財源，但其管理權(quán)掌握在英人赫德領(lǐng)導(dǎo)的總稅務(wù)司手中。對此，閻敬銘有著清醒的認識和務(wù)實的態(tài)度。</p><p class="ql-block">他的工作重點不是也不可能收回關(guān)稅主權(quán)，而是確保海關(guān)稅收能足額、及時解送中央，并盡力挖掘常關(guān)（內(nèi)地關(guān)卡）潛力：</p><p class="ql-block">一一緊盯稅務(wù)司報告，確保解餉：他要求總稅務(wù)司定期報送詳盡的各口稅收報表，并嚴格監(jiān)督其按約定比例解送戶部銀庫。在與赫德的公文往來中，他展現(xiàn)出對海關(guān)運作細節(jié)的熟悉，常能就具體貨物的稅則分類、估價提出專業(yè)質(zhì)詢，使對方不敢公然欺瞞。</p><p class="ql-block">一一整頓常關(guān)，力堵漏洞：與高效的海關(guān)相比，管理內(nèi)地商品的常關(guān)腐敗低效。他奏請更換部分最腐敗的常關(guān)監(jiān)督，制定更嚴格的稽查和奏銷章程，試圖挽回部分流失稅源。然而，常關(guān)利益網(wǎng)絡(luò)盤根錯節(jié)，整頓阻力極大，收效甚微。</p><p class="ql-block">二、 《戶部則例》修訂與會計制度標準化：重建中央財經(jīng)權(quán)威的嘗試</p><p class="ql-block">閻敬銘意識到，零散的修補無法根治財政混亂。混亂的根源在于信息不透明、標準不統(tǒng)一、責任不清晰。地方督撫和中央各部之所以能虛報冒領(lǐng)、挪移虧空，正是利用了制度本身的模糊地帶。因此，他傾注最大心血推動兩項基礎(chǔ)性工作：修訂《戶部則例》和推行會計標準化。</p><p class="ql-block">1. 《戶部則例》修訂：將權(quán)力關(guān)進制度的籠子</p><p class="ql-block">《戶部則例》是戶部的根本法規(guī)，但自嘉慶年后未有大修，許多條款已與現(xiàn)實脫節(jié)，或被隨意解釋。閻敬銘主持的修訂，核心原則是“刪繁就簡，清晰界定，減少自由裁量”。</p><p class="ql-block">在收入方面，明確各類稅賦的征收標準、減免條件、解送時限。</p><p class="ql-block">在支出方面，細化各部門、各省的經(jīng)費定額、報銷項目、核銷流程。尤其對當時最為混亂的軍費報銷，制定了極為詳細的《軍需則例》，規(guī)定何項可報、何項不可報、需附何種憑證。</p><p class="ql-block">在程序方面，規(guī)定各類財政奏銷的文書格式、流轉(zhuǎn)時限、各級審核責任。</p><p class="ql-block">修訂則例的目的，是希望用統(tǒng)一的、細密的條文，限制地方和部門“跑部錢進”、討價還價的空間，將財政資源的分配和審計，從依賴人際關(guān)系和私下談判，部分拉回到依賴規(guī)章制度。這實質(zhì)上是一場以文書和程序?qū)狗钦綑?quán)力的努力。</p><p class="ql-block">2. 會計標準化：用數(shù)字重建秩序</p><p class="ql-block">他深知，清晰的規(guī)則需要清晰的數(shù)據(jù)支撐。他要求在戶部內(nèi)部及推行至各省，建立統(tǒng)一的“四柱清冊”會計格式（舊管、新收、開除、實在），并嚴格規(guī)定銀兩與制錢的折算標準，力圖使全國財政數(shù)據(jù)在一定程度上可比、可核。他甚至嘗試建立簡單的財政預(yù)報制度，要求各省預(yù)估來年收支概數(shù)，以便戶部提前籌劃。</p><p class="ql-block">三、 開源節(jié)流：壓縮宮廷開支與規(guī)范地方財政</p><p class="ql-block">這是閻敬銘個人風格最鮮明、也最為后世所稱道的部分，集中體現(xiàn)了他“治財先治吏，理財先理奢”的理念。</p><p class="ql-block">1. 壓縮宮廷開支：觸碰最高權(quán)力的敏感神經(jīng)</p><p class="ql-block">慈禧太后重修三海、頤和園，是當時最大的財政窟窿之一。內(nèi)務(wù)府經(jīng)費本有定額，但常以“工程緊要”“太后萬壽”等名目，向戶部索要“特別撥款”。閻敬銘的抵制，并非簡單的抗旨，而是策略性地運用制度與道德話語。</p><p class="ql-block">一一援引祖制，以先帝為盾：他屢次在奏折中陳述乾隆、道光朝宮廷用度定例，暗示當前開支已遠超祖宗成法。</p><p class="ql-block">一一強調(diào)民生，以輿論為援：在奏折中詳細列舉各省水旱災(zāi)情、需賑濟的款項，將宮廷開銷與百姓困苦對比，借助“清流”和輿論壓力。</p><p class="ql-block">一一錙銖必較，在具體項目上削減：當無法完全阻止工程時，他便在具體物料采購、工價核算上嚴格審核，駁回大量虛報款項，迫使內(nèi)務(wù)府和承辦官員有所收斂。他最著名的事跡，是連慈禧要求更換窗簾的幾百兩銀子也詳細核算，力陳舊物仍可使用。這種近乎偏執(zhí)的節(jié)儉，既是個性使然，也是一種政治姿態(tài)——向天下表明，戶部掌管的，是“國帑”而非“私財”。</p><p class="ql-block">2. 規(guī)范地方財政：艱難的博弈</p><p class="ql-block">對于地方督撫，他采取“明確定額，嚴核奏銷，逐步收回”的策略。</p><p class="ql-block">通過修訂《則例》，盡力明確各省應(yīng)上解中央的“京餉”和應(yīng)協(xié)濟他省的“協(xié)餉”數(shù)額，減少其“留用”的借口。</p><p class="ql-block">對各省的財政報銷，執(zhí)行前所未有的嚴格審計。他親自帶領(lǐng)司員，核對賬目細節(jié)，駁回大量不合規(guī)的報銷。這使他與許多地方大員（包括一些洋務(wù)派督撫）關(guān)系緊張，被指責為“刻核”“不通人情”。</p><p class="ql-block">嘗試恢復(fù)“解款制度”的權(quán)威，對常年拖欠的省份，采取暫停其官員升遷、扣罰養(yǎng)廉銀等措施施壓。然而，在中央權(quán)威式微的背景下，這些措施往往雷聲大、雨點小。</p><p class="ql-block">結(jié)語：有限革新的內(nèi)在邏輯</p><p class="ql-block">閻敬銘在戶部的所有作為，都可視為一場“制度內(nèi)的精密修復(fù)手術(shù)”。他不開拓新稅，因為這需要政治授權(quán)，且會引發(fā)動蕩；他不顛覆舊制（如漕運、鹽政的根本制度），因為這涉及無數(shù)人利益，會招致強烈反抗。他選擇在現(xiàn)有框架內(nèi)，通過清晰化規(guī)則、透明化信息、標準化流程、嚴格化審計，來擠壓腐敗空間，提高運行效率，試圖重建中央財政的調(diào)控能力和道德威信。</p><p class="ql-block">他的目標不是打造一個富強的現(xiàn)代財政國家，而是盡力恢復(fù)一個傳統(tǒng)王朝財政最基本的健康狀態(tài)：收支可控、賬目清楚、調(diào)度有力。這是一場注定孤獨的、與整個官僚體系惰性作戰(zhàn)的戰(zhàn)役。其成敗，不僅取決于他個人的勤勉與智慧，更取決于那個搖搖欲墜的帝國，是否還愿意、并且能夠容忍這樣一種以紀律和規(guī)范為導(dǎo)向的修復(fù)。當他將手術(shù)刀指向帝國最核心的消費集團——宮廷，以及最有權(quán)勢的地方封疆大吏時，這場有限革新的邊界與代價，便將清晰地顯露出來。而這，正是下一章“軍機處的困境”所要展開的更深層政治博弈。</p>